Forslag til vernehjemmel i jordloven

Fylkesrådets vurdering:

Fylkesrådet har forståelse for de utfordringer som ligger i nedlegging av jordbruksareal.

En betydelig del av landets beste jordbruksarealer går hvert år ut av produksjon som følge av omdisponering og nedbygging.

Det er derfor behov for en sterkere bevisstgjøring om vern av jordressurser i viktige og sentrale jordbruksområder. Fylkesrådet er enig i regjeringens målsetting om en halvering av nedbyggingen av de mest verdifulle jordressursene innen 2010.

Arealbehov og problemstillinger i slike områder er imidlertid sammensatte og mange. Slike avklaringer krever en bred tilnærming. Fylkesrådet mener at dette ansvaret fortsatt bør ligge hos lokale og regionale planmyndigheter. De nasjonale målsettingene på området må derfor søkes nådd gjennom ordninger hvor kommunene stimuleres til en arealbruk der jordressursene fortsatt prioriteres til landbruksformål..

Det vil derfor være feil å kjøre en separat og sentralt styrt verneprosess og ta jordvernaspektet ut av de ordinære arealplanprosessene på regionalt og kommunalt nivå. Avklaringer må skje ut fra lokale forhold og prosesser styrt av fylkesmennene vil uansett ikke innebære en ensartet praksis, slik det argumenteres for fra departementet.

Fylkesrådet er enige med departementet i at et eventuelt vern bare skal innbefatte adgangen til omdisponering av areal og ikke også fradeling da det er først ved omdisponering dyrka jord går tapt, og ikke ved salg og sammenslåing av landbruksareal.

Eventuelle jordvernprosesser bør ikke inkludere arealer som har fått arealbruksmessige avklaringer i gjennomførte regulerings- og kommuneplaner, men hvor utbyggingen ikke har startet opp. Dette vil innebære en statlig overprøving av vedtak og gjennomførte planprosesser på lokalt/regionalt nivå.

Fylkesrådet mener at det i utredningsfasen ikke bør kunne forskuteres et vern ved å ta inn strengere dispensasjonsbestemmelser og innføre midlertidig vern. I verneprosesser bør det kunne etableres et samarbeidsklima som gjør innføringen av slike statlige styringsgrep unødvendig.

Steinkjer, 5. januar 2009

Alf Daniel Moen
fylkesrådsleder
(sign.)

Tor Erik Jensen
fylkesråd for samferdsel
(sign.)

Saksutredning for fylkesrådet

Sammendrag

Landbruks- og matdepartementet (LMD) ønsker uttalelse til Statens landbruksforvaltnings rapport ”Vernehjemmel i jordloven” og innføring av en vernehjemmel i jordloven. Bakgrunnen er regjeringens målsetting om en halvering av den årlige omdisponering av de mest verdifulle jordressursene innen 2010.

Forslaget er en oppfølging av Jordverngruppas rapport ”Klimaskifte for jordvernet” som fylkesrådet behandlet i sak 08/34. Fylkesrådet gikk her imot å innføre en egen hjemmel for vern av jordressurser og at kommunene fratas generell myndighet i omdisponeringssaker etter jordlova. LMD foreslår å ta inn et nytt kapittel IV i jordloven, §§ 13-15, med hjemler til varig vern av dyrka jord til jordbruksproduksjon. Det påpekes at det er et nasjonalt ansvar å sikre at landets beste matproduserende arealer er tilgjengelige for produksjon. LMD oppfatning er at oppgaven derfor bør løses på statlig nivå og at myndigheten må legges til et statlig organ for å sikre en ensartet praksis.

LMD´s forslag innebærer at en viktig del av den helhetlige arealbruksavklaringen tas ut fra de regionale/kommunale planprosessene. Det anser som uheldig at spørsmålet om jordvern gis status som et overordnet statlig hensyn og behandles i en egen verneplanprosess. Dette bør avklares i de ordinære planprosessene på regionalt og kommunalt nivå og den nylig reviderte plan- og bygningslov gir vid hjemmel til å innarbeide dette hensynet i regional plan(tidligere fylkesplan) og kommuneplan.

Statens landbruksforvaltning foreslo at både adgangen til å omdisponere og å fradele dyrka jord på eiendommer i jordvernområder blir innskrenket. I departementets høringsforslag er bare innskrenkninger på omdisponering tatt inn. Dette støttes da det bare er ved omdisponering dyrka jord går tapt og et eventuelt jordvern bør ikke innbefatte bestemmelser som hindrer deling eller sammenslåing av eiendom.

Formålet med å opprette jordvernområder er å hindre nedbygging av dyrka jord. Begrensninger på arealbruk foreslås også satt innen jordbruksnæringen da det vil bli nødvendig med samtykke for oppføring av bygninger som er knyttet til driften, herunder våningshus, og bygging av driftsveger og gårdsveger. Et vedtak om vern vil etter departementets forslag også gå foran gjeldende og framtidige arealplaner dersom det ikke er gitt endelig byggetillatelse i medhold av plan- og bygningsloven. Dette frarådes sterkt ut fra de omfattende prosesser som har skjedd i planarbeidet, viktigheten av forutsigbarhet og de eventuelle tiltak og avtaler som er inngått med basis i godkjente planer.

LMD ønsker synspunkter på SLF´s forslag om at de strengere dispensasjonsbestemmelser også kan vedtas for utredningsperioden for vernet med Fylkesmannen som avgjørelses-myndighet og i tillegg et eventuelt behov for å ta inn bestemmelser om midlertidig vern.

Fylkeslandbruksstyret vedtok i møte 7.12.2009 å anbefalte at vernehjemmel tas inn i jordlova.

Referanse for saken:

Fylkesrådets sak 08/34

Trykte vedlegg:

1. Høringsbrev fra Landbruks- og matdepartementet

2. LMD´s forslag til lovendring

Utrykte vedlegg:

Rapport fra Statens landbruksforvaltning: ”Vernehjemmel i jordlova”

Rapport, høringsbrev og foreslått lovendring er publisert på:

WWW.regjeringen.no/lmd, under Dokumenter/Høringer

Fylkeslandbruksstyret, saksutredning og vedtak

Utredning:

Innledning/bakgrunn

Landbruks- og matdepartementet (LMD) ber nå om uttalelse til Statens landbruksforvaltnings rapport ”Vernehjemmel i jordloven”, hvor det foreslås å innføre en hjemmel for vern av jordressurser i jordloven.

Forslaget er en oppfølging av Jordverngruppas rapport ”Klimaskifte for jordvernet” som fylkesrådet behandlet i sak 08/34. Bakgrunnen for utarbeidelse av denne rapporten var regjeringens målsetting om en halvering av den årlige omdisponering av de mest verdifulle jordressursene innen 2010 (St.meld. nr. 26 (2006-2007)) Rapporten skulle være et grunnlag for utforming av framtidige virkemidler i jordvernpolitikken. Jordverngruppa foreslo her et vidt spekter av virkemidler, deriblant innføring av en hjemmel for vern av jordressurser.

Vedtakspunkter i fylkesrådets sak 08/34 som direkte berørte spørsmålet om innføring av en vernehjemmel:

3. Fylkesrådet er enig med jordverngruppa i at plan- og bygningsloven er det viktigste styringsredskap for arealbruken. Forslag til ny planlov omfatter en rekke endringer som gir mulighet til å styre arealpolitikken slik at jordvernet styrkes. Dersom de nye mulighetene i planloven utnyttes kan dette gi langsiktig vern av jordressurser både gjennom regional og kommunal planlegging. Fylkesrådet mener at jordvernet styrkes best gjennom slike demokratiske prosesser, framfor å innføre nye rikspolitiske retningslinjer eller en egen hjemmel for vern av jordressurser.

4. Fylkesrådet vil advare mot at kommunene fratas generell myndighet i omdisponeringssaker etter jordlova.

Saksframstilling/problemstillinger

Statens landbruksforvaltning (SLF) fikk, med bakgrunn i Jordverngruppas rapport, i oppdrag av LMD å utrede en hjemmel for vern av dyrka jord. De foreslår i den framlagte rapporten (”Vernehjemmel i jordloven”) blant annet:

- at kongen i ny § 8b får myndighet til å gi verdifulle jordressurser varig vern som jordvernområder

- at adgangen til å omdisponere og fradele dyrka jord på eiendommer i jordvernområder blir innskrenket

- at myndigheten til å gi samtykke til omdisponering og deling i jordvernområder plasseres hos Fylkesmannen. Statens landbruksforvaltning blir klageinstans.

Det er bare verdifull dyrka jord som er aktuell for vern. Arealene bør være av en viss størrelse og mest mulig sammenhengende. Det foreslås også at det settes i gang en prosess for å vurdere aktuelle jordvernområder i alle deler av landet når loven er trådt i kraft og deretter verneprosesser av enkeltområdene.

I rapporten uttales det at reglene i dagens jordlov i hovedsakelig er rettet mot regulering av den faktiske bruken av jorda, ikke vern i et langsiktig perspektiv og at loven ikke er tilstrekkelig til å hindre nedbygging av dyrka jord. Angående plan- og bygningsloven påpekes det at planprosessene etter loven i stor grad er preget av skjønnsutøvelse og at arealdisponeringen for en stor del er et resultat av politisk skjønn lokalt og regionalt. For mesteparten av omdisponert dyrka jord er beslutning truffet gjennom planvedtak. I tillegg skjer det en bit-for-bit omdisponering gjennom dispensasjonsvedtak fattet i kommunene.

SLF´s vurdering:

”Statens landbruksforvaltning vurderer det slik at både den nåværende og den nye plan- og bygningsloven er godt egnet som verktøy for å avveie ulike arealinteresser i de fleste tilfelle. Erfaringene viser imidlertid at jordvernet ofte taper i lokalpolitiske planprosesser, både på kommunalt og regionalt nivå, og at det ofte er svært verdifulle jordressurser som må vike for utbygging i pressområder. Tallene for omdisponering av dyrka jord viser at det er behov for sterkere virkemidler enn de vi har i plan- og bygningsloven.”

SLF´s begrunnelse for innføring av en vernehjemmel er at dyrka jord er en knapphetsfaktor i Norge, at innføringen er nødvendig ut fra et beredskapshensyn og at jordvernhjemmelen bør anvendes i tillegg til virkemidlene i plan- og bygningslovens.

Kriteriene for utvelgelse av områder må baseres på kjennskap til hva som er de mest verdifulle områdene for matproduksjon. Spørsmålet om vern av konkrete områder må vurderes opp mot utbyggingspress, aktuelle arealplaner og nasjonale politiske føringer innen arealpolitikken.

I rapporten påpekes det også at å sikre at landets beste matproduserende arealer er tilgjengelige for produksjon er et nasjonalt ansvar. Denne oppgaven bør derfor løses på statlig nivå. Myndigheten må også legges til et statlig organ for å sikre en ensartet praksis.

Formålet med å opprette jordvernområder er å hindre nedbygging av dyrka jord. Definisjonen av begrepet ”jordbruksproduksjon” i verneområdene foreslås også snevret inn i forhold til gjeldende bestemmelse om omdisponering (§9), da det i jordvernområder også vil bli nødvendig med samtykke for oppføring av bygninger som er knyttet til driften, herunder våningshus, og bygging av driftsveger og gårdsveger.

LMD foreslår at bestemmelsene om jordvern gis i et nytt kapittel IV, §§ 13-15.

Vedtaket om vern foreslås å ikke få virkning for, jf § 13:

a) tiltak der det allerede er gitt samtykke til omdisponering etter §9,

b) tiltak som krever tillatelse fra det offentlige etter annet lovverk (eksempelvis byggetillatelse), og slik tillatelse er gitt, eller

c) tiltak som ikke krever samtykke etter §9, som omdisponering av dyrka jord til driftsbygning og våningshus, dersom tiltaket fysisk er satt i gang når vernevedtaket blir gjort

Det kan gis dispensasjon fra lovens § 14 om at jord i jordvernområder ikke kan brukes til annet formål enn jordbruksproduksjon, § 14,annet ledd:

”Departementet kan gi fritak frå forbudet i første ledd dersom tiltaket ikkje strir mot føremålet til vernevedtaket og har lite å seie for verneverdiane i jordvernområdet, eller dersom omsynet til tryggleik eller samfunnsinteresser av særlig stor vekt talar for det.”

Et aspekt som LMD ikke har tatt inn i sitt forslag til lovtekst, men ønsker synspunkter på fra høringsinstansene, er SLF´s forslag om at det i et eget vedtak kan fastsette at de foreslåtte strengere dispensasjonsbestemmelser skal gjelde for områder som utredes for vern, samt at Fylkesmannens og ikke kommunene er avgjørelsesmyndighet i førsteinstans. I tillegg ønsker LMD synspunkter på om det eventuelt er behov for bestemmelse om midlertidig vern, jf. naturmangfoldloven § 45, eller hjemmel til avslag uten videre når påtenkt verneforslag er kunngjort, jf. samme lov § 44, jf. § 42.

Fylkeslandbruksstyret i NT behandlet saken 7. des. då. Innstillingen ble vedtatt med 4 mot 2 stemmer:

” Fylkeslandbruksstyret viser til landbruksdirektørens saksutredning og merknader og slutter seg i hovedsak til disse.”

I saksutredningen uttrykkes det en tilslutning til at det bør innføres en egen jordvernbestemmelse i jordloven. Begrunnelsen er at en har ikke nådd den nasjonale målsettingen om reduksjon av omdisponert dyrka jord og bevaring av den mest verdifulle matjorda gjennom praktisering av plan- og bygningslov, samt gjennom omdisponeringsforbudet i jordloven.

Det sies videre, sitat:

” Landbruksdirektøren er derfor positiv til at det gis en egen jordvernhjemmel i jordloven for de mest verdifulle arealene, slik som foreslått, selv om plan- og bygningsloven fortsatt vurderes å være den mest sentrale loven for sikring av hovedtyngden og det større omfanget av jordbruksarealer til fortsatt jordbruksproduksjon. Jordvern med hjemmel i egen bestemmelse i jordloven vil innebære et langsiktig vern, samt gi forutsigbarhet for eier og bruker ved at ressurs- og næringsgrunnlaget sikres i et langsiktig perspektiv til fortsatt jordbruksproduksjon.”

Det foreslås at en type dispensasjoner delegeres til kommunene, sitat:

” Landbruksdirektøren foreslår at der det ligger til rette for det, og dersom kommunen selv ønsker det, kan myndigheten til å gi dispensasjon fra forbudet i § 14, 1. ledd, for tiltak som etter § 9 i jordloven normalt ikke krever dispensasjon for omdisponering (driftsbygninger, våningshus, driftsveier og lignende) delegeres til enkeltkommuner.”

Landbruksdirektøren anmoder om at kulturlandskapet også tas inn som et utvalgskriterium for vernearealer. Det uttrykkes videre bekymring for at en ved jordvern vil få A og B- områder for dyrka jord og at vernet kan utløse større press på de jordbruksarealer som ikke blir vernet.

”Landbruksdirektøren vurderer det derfor som sentralt og avgjørende at verktøyene for det generelle jordvernet også tydeliggjøres/styrkes. En bør primært ta inn over seg at plan- og bygningsloven fortsatt må være det sentrale virkemiddel for jordvern og arealforvaltning. ”Innskjerpingsbrevet” av 21.02.06 bør vurderes fulgt om med statlige planretningslinjer, rundskriv el.l.”

Vurdering:

Etter foreslått §13b vil et vedtak om vern ikke få virkning for tiltak som krever tillatelse fra det offentlige etter annet lovverk og slik tillatelse er gitt. Tillatelse i denne sammenheng knyttes imidlertid til enkeltvedtak, og innebærer at områder med godkjent reguleringsplan, men hvor det ikke er gitt byggetillatelse, vil omfattes av vernet. Det frarådes sterkt at et vernevedtak gis en slik forrang med tanke på de omfattende prosesser og involvering som har skjedd i planarbeidet, viktigheten av forutsigbarhet og i de avtaler og tiltak som er gjort med basis i overordnede planer og konkrete reguleringsplaner, eksempelvis utbygd infrastruktur.

SLF foreslår at både adgangen til å omdisponere og fradele dyrka jord på eiendommer i jordvernområder blir innskrenket, jf deres forslag til § 8c. Det er foreslått endrede kriterier for dispensasjon (samt søknadsplikt også for omdisponering av dyrka jord til bl.a. driftsbygninger og gårds- og driftsveger). Det er ved omdisponering dyrka jord går tapt, ikke ved fradeling. Etter vår vurdering bør et eventuelt jordvernområde ikke omfatte bestemmelser som hindrer deling eller sammenslåing av eiendom.

SLF forutsetter i sin rapport at det skal fattes et eget vedtak om utgreiing av vern før selve vernevedtaket (forskriften) fattes. SLF foreslår at rettsvirkningen av et slikt vedtak er at de strengere dispensasjonsbestemmelsene i § 8c gjelder i områder som utredes for jordvern, samt at Fylkesmannen og ikke kommunene er avgjørelsesmyndighet i første instans, jf. SLFs lovutkast § 8c første og annet ledd. Bakgrunnen for forslaget er å unngå omdisponering mens utredning pågår. Dette kan oppfattes som et midlertidig vern, uten forutgående prosess. Vi mener dette kan virke uheldig og vil støtte departementets vurdering om at andre eksisterende virkemidler er mer hensiktsmessig.

Fylkesrådet gikk i sak 08/34 imot at det skal innføres en egen hjemmel for vern av jordressurser ut fra flere begrunnelser. Ny planlov omfatter en rekke endringer som gir mulighet til å styre arealpolitikken slik at jordvernet styrkes. Dersom de nye mulighetene i planloven utnyttes kan dette gi langsiktig vern av jordressurser både gjennom regional og kommunal planlegging. Fylkesrådet mener også at jordvernet styrkes best gjennom slike demokratiske prosesser. Jordvernpolitikken er en del av den totale arealpolitikken der det er viktig å avklare målkonflikter regionalt og kommunalt. Det blir satt opp en rekke nasjonale mål i arealpolitikken og det oppstår ofte en målkonflikt mellom disse hver for seg gode målsettinger. I en helhetlig arealbruksprosess må disse være gjenstand for vurdering og avklaring og løses best på kommunalt /regionalt nivå.

LMD´s forslag innebærer at en viktig del av den helhetlige arealbruksavklaringen tas ut fra de regionale/kommunale planprosessene. Vi anser at det også er uheldig at spørsmålet om jordvern gis status som et overordnet statlig hensyn og behandles i en egen verneplanprosess. Hvis det skal gjøres en nærmere avklaring mht. særlige restriksjoner og vern av verdifulle jordbruksområder bør dette gjøres gjennom en regional plan eller i kommuneplanens arealdel på kommunenivå.

I nylig revidert plan- og bygningslov gis det en vid hjemmel for regional planmyndighet til å utarbeide regionale planer, jf pbl. § 8-1,

” - - for bestemte virksomhetsfelt, tema eller geografiske områder”

Type plan, omfang og avgrensning av slike planer vil ha sitt grunnlag i en vedtatt regional planstrategi og utarbeidelsen skal skje i samarbeid med offentlige myndigheter og organisasjoner. En region plan vil være et overordna styringsredskap, jf pbl. § 8-2:

”Region plan skal legges til grunn for regionale organers virksomhet og for
kommunal og statlig planlegging og virksomhet i kommunen”

Et sterkt virkemiddel i denne sammenheng er også hjemmelen i pbl. § 8-5 til å fastsettes regionale planbestemmelser:

”Regional planmyndighet kan fastsette regional planbestemmelse knyttet til retningslinjene for arealbruk i en regional plan som skal ivareta nasjonale eller regionale hensyn og interesser”

I nylig revidert plan- og bygningslovens § 11-8 er det også innført et nytt virkemiddel i kommuneplanens arealdel, avsetting av hensynssoner, som skal vise hensyn og restriksjoner som har betydning for bruken av areal. Til sonene skal det gis bestemmelser og retningslinjer:

”Til hensynssonene skal det i nødvendig utstrekning angis hvilke bestemmelser og retningslinjer som gjelder eller skal gjelde i medhold av loven eller andre lover for å ivareta det hensynet sonen viser”

Disse bestemmelsene i plan- og bygningslovens gir etter vår vurdering tilstrekkelig hjemler for å kunne avklare og fastsette en restriktiv arealpolitikk i områdene med verdifulle jordresurser. Avklaringene vil skje i en helhetlig sammenheng og i de ordinære arealprosessene på regionalt og kommunalt nivå. I disse prosessene har også statlige organ tilstrekkelig innflytelse som samarbeids- og høringspart og om nødvendig som innsigelsesmyndighet.

Erfaringer fra andre verneprosesser tilsier at det ikke, hverken ut fra reelle behov eller som et tjenelig redskap, bør innføres strengere dispensasjonsbestemmelser i utredningsperioden for eventuelt vern. Det anses som tilstrekkelig at det i oppdragsbrevet fra departementet tas inn en anmodning til kommunene om ikke å tillate omdisponeringer og anlegg som forringer verneverdier innen aktuelle verneområder. Kommunen vil her inngå i en verneprosess med nært samarbeid med partene og som vil være den naturlige arena for avklaring av konkrete problemstillinger. Før vernevedtaket trer i kraft har Fylkesmannen også, med hjemmel i forvaltningslovens § 35², mulighet for å utsette omdisponeringer i strid med nasjonale mål eller formålet med vernet. Dette vil være en langt bedre tilnærming. Tilsvarende vurderinger vil også gjelde i spørsmålet om å ta inn bestemmelser i loven om midlertidig vern og hjemmel til avslag når påtenkt verneforslag er kunngjort.

Konklusjon

Det anbefales at det ikke tas inn en hjemmel til å opprette jordvernområder i jordlova. Arealavklaringer bør skje i en helhetlig sammenheng i de ordinære planprosessene på regionalt og kommunalt nivå.

---

Behandlet/ Behandles av	Sted	Møtedato	Sak nr.
Fylkesrådet i Nord-Trøndelag	Fylkets Hus	05.01.2010	10/7
Fylkestinget i Nord-Trøndelag	Østersund	18.02.2010	10/1

Saksbeh:	Ivar Guntvedt
Arkivsak:	09/05539
Arkivkode:	311